27.03.2024

Hyvä julkisen hallinnon strategia antaa suunnan, tunnistaa edistymisen ja mobilisoi resursseja

Paavo Nurmella oli yksinkertainen strategia: hän voittaisi, kun juoksisi muita nopeammin (Hämäläinen 2015). Nurmen strategia toimi, sillä hän voitti urallaan yhdeksän olympiakultaa ja rikkoi maailmanennätyksen 25 kertaa. Tiilimurskakentille kehitetystä taktiikasta ei kuitenkaan ole apua julkishallinnossa. Kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla toimivat julkishallinnon organisaatiot muodostavat strategisesti haastavan kokonaisuuden. Esimerkiksi kunnat ja hyvinvointialueet ovat valtiosta irrallisia julkisyhteisöjä, joilla on toiminta-alueillaan melko laaja itsehallinto. Jännitteiltä ei voi välttyä. Valtiolla on ohjauskeinonsa, mutta vertauskuva ’narulla työntämiseen’ ei ole todellisuudelle vieras. Erilaisten ohjausmuotojen yhdistelmien toimivuus on parhaimmillaankin tilannekohtaista, minkä lisäksi niiden legitimiteetti on toistuvan kyseenalaistamisen kohteena. Strategista vaikeusastetta lisää eri hallinnonaloille ominaiset erityispiirteet ja toimintalogiikat: esimerkiksi se, mikä toimii kansallisen turvallisuuden kontekstissa ei välttämättä ole eduksi kansalliselle innovaatiopolitiikalle.

Julkishallinnon arjen ohjaamisen lisäksi strategiselle näkemykselle on tarvetta hallinnon reformien yhteydessä – ei vähiten siksi, että tosielämä on pullollaan esimerkkejä, joissa reformit ovat jääneet tavoitteista (esim. Pollitt & Bouckaert 2017). Reformipuhe muuttuu harvoin sellaisenaan uusiksi ja paremmiksi käytännöiksi. Strategia ei ole ihmelääke, mutta voi auttaa hahmottamaan suuntaa, tunnistamaan välietappeja ja mobilisoimaan resursseja.

Julkishallinnon strategiat kansainvälisen tutkimuksen valossa


Kansainvälisessä tuoreessa tutkimuskirjallisuudessa voidaan tunnistaa ainakin seitsemän lähestymistapaa julkishallinnon strategiaan. Ensinnäkin strategisella suunnittelulla on yhteytensä julkisorganisaatioiden menestymiseen. Laaja meta-analyysi osoittaa, että strateginen suunnittelu parantaa organisaatioiden suorituskykyä kontekstista riippumatta (Georgen ym. 2019). Lähes itsestään selvältä vaikuttava havainto muuttuu mielekkääksi, kun sitä vertaa erityisesti Henry Mintzbergin 1990-luvulla käynnistämään keskusteluun, jossa arveltiin, että suunnittelu voi muodostua strategisen ajattelun esteeksi. Toiseksi tutkijat ovat enenevässä määrin kiinnostuneita strategiasta käytäntönä (strategy–as–practice). Tutkijat pyrkivät ymmärtämään, mitä strategiatyössä tehdään, ei niinkään sitä, mitä strategiaprosessissa syntyy (Bryson ym. 2022). Esimerkiksi Hansen ym. (2022) korostavat strategiatyön avoimuutta. Vaikka avoimuuteen liittyy myös haasteita – kuten ’kontrollin’ menettämisen pelko – on avoimuuden hyödyt kuitenkin merkittävästi suuremmat. Avoimuus lisää strategiatyön luovuutta, siihen sitoutumista ja strategian legitimiteettiä.

Kolmanneksi tutkijat peräänkuuluttavat julkishallinnolta strategista ketteryyttä. Tämä koetaan tarpeelliseksi yhä epävakaammaksi ja epävarmemmaksi käyneessä maailmassa. Ansellille ym. (2022) strateginen ketteryys konkretisoituu kriisinkestävänä hallintana, joka edellyttää mukautumista tukevia joustavia käytäntöjä sekä muutoksia ennakoivaa ja proaktiivista uudistumista. Erityisen tärkeänä he pitävät ajattelun vinoumien tunnistamista ja informaation merkityksellistämistä. Neljänneksi tutkimuksessa muistutetaan strategiaa suunnittelevien ihmisten, strategiaprosessin ja prosessissa syntyneen strategisen suunnitelman erottamattomuutta. Strategisen suunnittelun parissa työskentelevien ihmisten kognitiiviset tyylit vaikuttavat siihen, millaiseksi strategisen suunnittelun prosessi muodostuu (George 2021). Vastaavasti se, miten strategisen suunnittelun prosessi toteutuu, näkyy strategisen suunnitelman laadussa, joka lopulta vaikuttaa strategisen suunnitelman implementointiin. Viidenneksi strategista uudistumista on lähestytty yhdistelmänä intuitiivista ja uutta luovaa sekä rationaalista ja faktoja korostavaa toimintaa. Strategiatyössä onnistumisen kannalta olennaista on se, miten siinä kyetään yhdistämään lineaarinen ja rationaalinen ulottuvuus prosessin kehkeytyvään ja emergenttiin luonteeseen (Bryson ym. 2018). Julkishallinnon reformeja on luonnehdittu triptyykkimäisiksi kokonaisuuksiksi, jotka koostuvat yhtäältä strategisesta muutosprosessista ja sitä tukevasta johtajuudesta sekä toisaalta tilivelvollisuuden toteuttamisesta (Carter ym. 2020). Laadukas tietopohja lisää strategiaprosessin uskottavuutta, mutta toisaalta strategiatyössä on tilaa myös intuitiolle ja luovuutta hyödyntävälle tulevaisuuden kuvittelulle.

Kuudenneksi tutkimuksessa on erotettavissa julkishallinnon strategian ja julkisen arvon suhteeseen kohdistuva mielenkiinto. Huijbregts ym. (2022) soveltavat strategia käytäntönä -viitekehystä tarkastellessaan julkisten arvojen muodostamista ja erilaisia arvokkaaksi kelpuuttamisen tapoja, kun taas Mintrom ja Luetjens (2017) hyödyntävät julkista arvoa strategisena rajapintaelementtinä, joka nivoo yhteen politiikkamuotoilun ideaalin ja julkisjohtamisen käytännöt. Erilaisia näkökulmia yhdistävänä kysymyksenä on ollut se, miten strategia kytkeytyy siihen yhteiskunnalliseen keskusteluun, jossa määritellään, i) mitä pidetään arvokkaana, ii) mikä on yksityisen ja yleisen edun välinen suhde sekä iii) miten strategialla voidaan vahvistaa julkista toimintaa ohjaavaa eetosta (Benington & Moore 2011). Seitsemänneksi tutkijat varoittavat ajattelemasta, että strategiset päämäärät ymmärrettäisiin hallinnon eri tasoilla samoin tavoin. Strategiset päämäärät eivät muutu käytännöiksi, jos niiden lokaalit tulkinnat kovasti poikkeavat toisistaan (Bryson ym. 2022). Tilannekohtaisuutta synnyttävinä tekijöinä on tunnistettu paikalliset kyvykkyydet, aiempi kokemus strategioiden toteuttamisesta, strategian yhteys kansalaisten odotuksiin ja professioiden väliset konfliktit (Klemsdal ym. 2022). Makrotason reformitavoitteiden muuttaminen mikrotason uppoutuneiksi käytännöiksi nähdään edellyttävän taitavaa muutosjohtajuutta (Higgs ym. 2021).

Suunnittelusta strategiointiin


Strategioinnilla (strategizing
) tarkoitetaan kokonaisuutta, jossa yhdistyvät strateginen ajattelu, toiminta ja oppiminen (Kohtamäki ym. 2022). Kysymys on siitä, mitä organisaatiossa tehdään, ei niinkään siitä, millainen strategia organisaatiolla on. Oheinen kuvio piirtää strategioinnista dynaamisen ja kompleksisen kokonaisuuden, joka koostuu useista elementeistä ja niiden välisistä suhteista. Elementtien ja suhteiden tarkastelu auttaa ymmärtämään mitä, miksi, miten, missä, milloin ja kenen pitäisi tehdä – tai olla tekemättä – jotakin strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Samalla kuvio muistuttaa, että strategiointiin liittyy aina ripaus ennakoimattomuutta. Joskus toimintaympäristön muutokset avaavat uusia vaihtoehtoja, kun taas toisinaan ne vievät pohjan jo suunnitellulta.

 

Julkishallinnon strategiointi (mukaillen Bryson ym. 2022).

 

Strategiointi on keskeisiltä osiltaan toivotun tulevaisuuden kielellistämistä. Strategioinnissa hyödynnetään käsitteitä, joiden avulla rakennetaan merkityksellisyyttä, luodaan visioita ja kommunikoidaan arvoja. Filosofi Ludwig Wittgensteinia mukaillen strategiointi voidaan mieltää eräänlaiseksi kielipeliksi eli tietyssä kontekstissa opituksi ja hyödynnetyksi kielellisten käytäntöjen kokonaisuudeksi (ks. myös Mantere 2013). Esimerkiksi voitettavat taistelut (’must win battles’) viittaa strategioinnin yhteydessä ajatukseen, että yritykset kohtaavat elinkaarensa aikana ’elintärkeitä taisteluita’, joita niiden on pakko voittaa pysyäkseen elinvoimaisina. Elinvoimaisuuteen ei ole absoluuttista mittaria, vaan kysymys on ennemminkin sellaisten asioiden vertauskuvallisesta esittämisestä, joita organisaatiossa pidetään tärkeänä. Markkinoilla on todennäköisesti lukemattomia yrityksiä, jotka eivät ole voittaneet yhtäkään elintärkeää taistelua.

Höttöpuheesta strategiseen toimintaan


Strategioinnin tarkastelu kielipelin näkökulmasta on hyödyllistä, sillä se ohjaa kuulemaan myös höttöpuhetta, jota tosin esimerkiksi André Spicer (2020) kutsuu hieman voimakkaammin bullshitiksi. Höttöpuheessa on kysymys tyhjien ja harhaanjohtavien väitteiden esittämisestä. Negatiivisesta konnotaatiostaan huolimatta höttöpuheen ei tarvitse olla pahansuopaa, ja siihen voi sortua myös vahingossa. Höttöpuhetta harjoitetaan, koska se voi olla esittäjälleen hyödyllistä. Tästä on kysymys esimerkiksi silloin, kun höttöpuhetta hyödynnetään identiteetin rakentamisessa tai joukkoon kuulumisen välineenä. Strategiointi on otollinen konteksti höttöpuheelle tulevaisuuteen liittyvän epävarmuuden vuoksi. Kukaan ei voi tietää, mitä tulevaisuus tuo tullessaan, mutta kaikilla on omia intressejä valvottavanaan. Usein höttöpuhe on melko harmitonta, sillä ihmisillä on kyky suodattaa kuulemaansa. Höttöpuhe muuttuu kuitenkin ongelmaksi, jos se estää näkemästä tulevaisuuteen liittyviä mahdollisuuksia ja uhkia.

Vaikka Paavo Nurmen yksinkertainen strategia ei suoraan sovellukaan julkishallintoon, sen perusajatus – selkeys ja fokus – on tärkeä. Strategisten tavoitteiden määrä ei aina muodostu niiden toteuttamisen esteeksi, mutta avaa kuitenkin paikkoja sekä tavoitteelliselle että tahattomalle höttöpuheelle. Nurmelle strategisena kompassina toimi kello, julkishallinnossa hieman samaa virkaa ajaa tulosohjauksessa hyödynnettävä strategiakartta. Mittaajastaan riippumattomien sekuntien ja minuuttien sijaan strategiakartta toimii heuristisena mallina, joka jättää tilaa paikallisille tulkinnoille. Tämä on välttämätöntä, sillä toisin kuin kestävyysjuoksussa, julkishallinnossa yritetään osua liikkuvaan maaliin.


Kirjoitus on julkaistu 12.9.2023 VNK:n Tieto käyttöön -sivustolla.