27.03.2024

Julkisen hallinnon strategiasta arvokkaiksi koettuihin palveluihin

Julkisen hallinnon strategian vaikuttavuutta voidaan parantaa kytkemällä se palveluihin. Kysymys ei ole vain yksittäisille kansalaisille tai organisaatioille koituvasta hyödystä vaan myös siitä, millaisia julkisia arvoja palvelut vahvistavat.

Julkinen arvo tarkoittaa yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjä käsityksiä kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista sekä julkisen vallan toimintaa ohjaavista periaatteista (Bozeman 2007). Hieman yksinkertaistaen voidaan sanoa, että julkinen arvo määrittää sen, mitä pidetään suotavana ja mitä taas paheksuttavana toimintana. Periaatteessa selkeää, mutta käytännössä kaikkea muuta, sillä yhteiskunta on ’arvojen mosaiikki’. Tiedämme, että se, mikä on hyväksyttävää ja kannatettavaa yhdelle, ei välttämättä ole sitä toiselle. Esimerkiksi julkisen sektorin koko ja yksilön vastuu omasta toimeentulostaan ovat ikuisuusteemoja, joista on lähes mahdotonta löytää konsensusta. Arvojen pluralismi on demokratiaan sisäänrakennettu ominaisuus.


Julkinen arvo julkishallinnon strategiaa raamittavana ohjenuorana


Kyynisesti tulkittuna julkinen arvo on maailmoja syleilevä käsite, koska arvopluralismi synnyttää väistämättä ristiriitoja, joiden yhteensovittamiseen ei ole tarjolla universaalia kriteeristöä eikä konsensukseen perustuvaa, yhteisesti hyväksyttyä toimintamallia. Optimistisemmassa tulkinnassa – ja nimenomaan julkisen hallinnon kehyksessä – strategia nähdään kelvollisena keinona edistää julkista arvoa. Tämä tulkinta nojaa käsitykseen, että strategiaa tarkastellaan julistuksenomaisen suunnitelman sijaan julkishallinnon käytäntöinä ja toimintana. Esimerkiksi Rowie Huijbergsin, Bert Georgen ja Victor Bekkersin (2022) mukaan julkiset arvot kannattaa mieltää toimintaan uppoutuneiksi käytännöiksi, jotka ohjaavat toimijoiden tulkintaa koskien erilaisia politiikkavaihtoehtoja ja niihin pääsemisen keinoja. Strategia käytäntönä -koulukunnan keskeisimpiä oppeja on, että strategia on ajattelusta, toiminnasta ja oppimisesta koostuva kokonaisuus (Bryson ym. 2022). Julkishallinnon strategiaa ei siksi pitäisi arvioida sen perusteella, mitä sen laatijat sanovat vaan sen perusteella, mitä ja miten hallinnossa asioita tehdään.


Tekemistä korostava tulkinta on hyödyllinen, sillä se ohjaa tarkastelemaan julkishallinnon strategiaa palveluiden näkökulmasta. Koska leijonanosa kaikesta julkisesta toiminnasta on luonteeltaan palveluja, niistä irralliseksi jäävä julkishallinnon strategia on tuskin omiaan edistämään julkisen arvon muodostumista.


Julkisia palveluja kelpuutetaan arvokkaiksi eri syistä


Käytännön strategiatyössä keskeiseksi nousee vaihtoehtoihin liittyvien julkisten arvojen keskinäisten suhteiden ymmärtäminen ja niihin liittyvien ristiriitojen yhteensovittaminen. Arvoristiriidat johtuvat pelkistetysti siitä, että julkisia palveluja voidaan pitää arvokkaina monesta eri syystä. Arvoristiriitoja ei voi ratkaista, mutta niiden välillä voidaan tasapainoilla. Tämä puolestaan edellyttää erilaisten arvokkaaksi kelpuuttamisen tapojen tunnistamista. Muun muassa Torben Beck Jørgesen ja Barry Bozemanin (2007), Tim Meynhardt (2009) sekä Tie Cui ja Katharine Aulton (2023) ovat jäsentäneet arvopluralismin hengessä erilaisia arvokkaaksi kelpuuttamisen tapoja. Hieman erilaisista lähtökohdista rakentuvista lähestymistavoista huolimatta tutkimuksista piirtyy kuitenkin kuva, jossa arvokkaaksi kelpuuttaminen jäsentyy muutamaan keskeiseen ulottuvuuteen.


Hyötyä ja toiminnallisuutta korostavassa arvottamisessa palvelun arvo realisoituu palvelun ominaisuuksien ja tarpeiden yhteensopivuutena. Kansalaisille kysymys on itsenäisen arjen ja mielekkään elämän mahdollistamisesta, organisaatioille resurssien tehokkaasta hyödyntämisestä ja joustavasta mukautumisesta toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin. Yhteiskunnan tasolla hyötyä ja toiminnallisuutta painottava arvottaminen konkretisoituu muun muassa pärjäämisenä kansakuntien välisessä kilpailussa investoinneista ja osaavasta työvoimasta. Esimerkiksi koulutusjärjestelmä tuottaa julkista arvoa, kun lapset ja nuoret oppivat tietoja ja taitoja, jotka edistävät heidän työllistymistään ja vahvistavat suomalaisen työelämän innovaatiokapasiteettia.


Hedonistisessa ja esteettisessä arvottamisessa palvelun arvo tarkoittaa kansalaisille mielihyvän, onnellisuuden ja tyytyväisyyden kaltaisia kokemuksia. Organisaatioiden kohdalla hedonismi näkyy erityisesti johtajuuteen, työilmapiiriin ja kulttuuriin kohdistuvina odotuksina ja vaatimuksina. Yhteiskunnan tasolla hedonismi ja esteettisyys kiteytyvät muun muassa kulttuuriperimän varjelemiseen ja julkisten tilojen suojelemiseen. Esimerkiksi kirjastojärjestelmä tuottaa julkista arvoa tarjoamalla kansalaisille avoimia kohtaamispaikkoja ja nostamalla kansalaisten sivistystasoa.


Poliittista ja sosiaalista ulottuvuutta korostavan arvottamisen ytimessä on toimijuuden ja yhteisöllisyyden vahvistaminen. Yksilöiden kohdalla tämä tarkoittaa muun muassa yhtäläisiä ja tasavertaisia osallistumismahdollisuuksia. Organisaatioilta poliittis-sosiaalinen arvottaminen edellyttää palvelunkäyttäjien osallistamista, kun taas yhteiskunnan tasolla kysymys on monimuotoisuuden ja -äänisyyden hyödyntämisestä. Esimerkiksi vaalijärjestelmä tuottaa julkista arvoa varmistamalla, että kaikilla äänioikeutetuilla on mahdollisuus vaikuttaa siihen, miten yhteisiä asioita hoidetaan paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla.


Moraalisia ja eettisiä kysymyksiä painottavassa arvottamisen tavassa huomio kohdistuu hallinnon läpinäkyvyyteen ja oikeudenmukaisuuteen. Kansalaiset arvostavat palveluja, jotka suojelevat heidän oikeuksiaan ja vahvistavat heidän integriteettiään. Organisaatioille moraalis-eettinen arvottaminen tarkoittaa toiminnan vastuullisuudesta huolehtimista. Yhteiskunnan tasolla kysymys on erityisesti laillisuusperiaatteen noudattamisesta. Esimerkiksi oikeusjärjestelmä tuottaa julkista arvoa huolehtimalla siitä, että yhteisiä pelisääntöjä rikkovat joutuvat tilille teoistaan.


Julkisilla palveluilla ja julkisilla arvoilla on yhteytensä, joka jää kuitenkin helposti huomaamatta. Tämä yhteys ei rajoitu pelkästään palvelujen käyttäjien käyttäjäkokemuksiin ja palveluista saamaan arvoon, vaan nostaa tarkastelukehikkoon oikeastaan kaikki kansalaiset, riippumatta siitä, kuinka paljon he julkisia palveluja käyttävät. Esimerkiksi haavoittuvassa asemassa oleville ihmisille suunnatuilla palveluilla on itseisarvoa. Samalla niiden vaikutukset heijastuvat myös siihen, miten julkinen palvelu legitimoi oikeusvaltio- ja demokratiakehitystä. Tällä on puolestaan merkitystä yhteiskuntarauhan kannalta. Mainitun yhteyden ymmärtäminen on erityisen tärkeää nykyisessä vastakkainasettelun leimaamassa maailmantilanteessa.


Palvelujen yhteiskehittäminen julkisen arvon takaajana


Erilaisten arvottamisen tapojen tunnistaminen on hyödyllinen lähestymistapa julkisten palvelujen ja julkisen arvon yhteyden tarkastelemiseen. Kuvasta tulee vielä tarkempi, kun siihen lisätään se, miten kansalaiset on otettu mukaan palvelujen kehittämiseen ja tuottamiseen. Erityisesti yhteiskehittämiseksi (co-creation) kutsuttu toiminta näyttää olevan yhteydessä julkiseen arvoon monin eri tavoin (Acar ym. 2023). Näin siksi, että yhteiskehittämisessä on kysymys julkisten palvelujen kansalaisten tarpeiden huomioimisesta (laatuargumentti), kansalaisten toiveiden kuuntelemisesta (demokratia-argumentti), resurssien tehokkaasta hyödyntämisestä (tuottavuusargumentti), uusilla ja luovista ideoista (innovaatioargumentti) sekä palvelujen hyväksyttävyydestä (legitimiteettiargumentti) (Jalonen 2019). Yhteiskehittämisellä voidaan parhaimmillaan saada aikaiseksi palveluja, jotka näyttäytyvät myös niiden käyttäjien silmissä arvokkaina.


Ehkäpä Suomessa edellisen hallituksen aikana laaditun julkisen hallinnon strategian ajantasaistamisen yhteydessä kannattaisi pohtia, miten se linkittyy julkisiin palveluihin. Tällöin tarkastelussa korostuisi kokonaisvaltainen tulkinta julkisten palvelujen merkityksestä niin palvelujen käyttäjien kuin yhteiskunnankin kannalta ja nimenomaan julkisen arvon tuottajana. Tässä yhteydessä olisi järkevää hyödyntää jo tehtyä työtä julkisten palvelujen tuloksellisuus- ja vaikuttavuusmittarien osalta (esim. Uusikylä ym. 2023). Yksi keskeinen kysymys tältä osin kuuluu, miten julkinen arvo näyttäytyy tulosmittaristoissa. Julkisen arvon ja julkisten palvelujen kytkeminen julkishallinnon strategiaan saattaisi omalta osaltaan tukea Suomen matkaa takaisin hallinnon uudistajien eturivin toimijoiden joukkoon globaalissa mittakaavassa.


Kirjoitus on julkaistu
Tieto käyttöön -blogissa 18.1.2024.